社区居家养老模式可以整合家庭、社区和社会组织的力量和资源， 让老年人在家庭这样一个熟悉的环境中， 接受较为专业的养老服务，不仅提高了养老服务的效率和水平， 同时也有利于缓解机构养老和家庭养老中的一些矛盾，在解决我国的养老难题方面具有很大的潜力。

原文 ：《整合三方资源，社区居家养老模式潜力巨大》

作者 | 北京大学 黄恒学/教授、云美丽/博士研究生、李梅杰/博士研究生

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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出实施积极应对人口老龄化国家战略， 将“一老一小”作为完善人口服务体系的重点， 其中针对“一老” 问题强调完善养老服务体系。构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系是重点方向。实际上， 2012 年修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》就已经针对人口老龄化问题规定了国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系， 这是第一次以法律形式提出对养老服务体系的要求， 并发展和完善至今。

满足老年人多样化的需求

社区居家养老服务体系的核心是向所在社区的老年人提供有效服务，既要求养老服务能够满足老年群体现阶段已经呈现和暴露的需求， 也要求养老服务去主动挖掘老年群体因主客观条件限制而未能充分表达的需求，从而不断提高养老服务的质量和老年群体对养老服务的满意度。明确需求的前提是明确目标群体的特征， 因此根据实际情况划分不同的养老群体是提供多元化养老服务的基础。根据不同的标准， 可将我国老年群体划分为城市与农村的养老群体、健全与失能的养老群体、本地与异地的养老群体等。

首先， 我国养老服务在城市与农村之间存在不平衡的状况。 城市养老服务相对更加完善， 农村老年人的自身经济供养能力一般较弱。在社区居家养老的角度上， 我国已经在农村居家养老服务设施、农村老年人社会福利和救助制度、农村留守老年人关爱体系等方面做出巨大努力， 初步形成了以家庭赡养为基础、养老机构和互助幸福院为依托、农村老年协会参与、乡镇敬老院托底的农村养老服务供给格局。

但针对农村养老目前存在的问题， 还需要针对农村特困人员提供专项养老服务， 积极引导社会力量参与农村养老服务发展， 鼓励专业人员深入农村提供养老服务， 最重要的是将农村养老问题的解决纳入新农村建设的范畴中， 在提高农村整体生活质量的同时特别关注老年群体的生活质量。

其次， 养老服务的提供需要区分健全与失能的养老群体。健全的老年人是指可以独立生活并拥有自理能力的老年群体， 失能的老年人是指无法独立生存从而不得不依赖家人、养老机构、政府等外部力量的老年群体。相对于健全的老年人， 失能群体需要更复杂、更个性化的帮助， 并且失能老年人的存在会造成整个家庭的失衡， 因此是养老中的难题。对失能老年人的照顾往往需要专业护理人员， 但是根据民政部、国家卫生健康委等部门统计， 我国目前有4000万失能、半失能老年人， 但养老护理人员仅有30万名， 极大的反差意味着养老护理行业的巨大缺口， 必须在制度上对养老护理人员进行补贴、在职业上推广养老护理职业教育和技能认证、在收入上提高养老护理人员薪资待遇。

最后，本地与异地的养老群体在养老服务上应存在针对性差异。异地养老是一种新兴的养老方式， 是指老年人离开现有住宅到外地居住， 包括旅游度假养老、回原籍养老等形式。异地养老往往适用于经济条件较好的老年人， 能够负担在异地的生活成本， 但是异地养老群体可能在许多方面面临困难， 如医疗资源不达标、临时就医报销困难、远离城市交通不便等， 因此需要有力的政策支持。从现实情况来看， 改善异地养老的关键是在地区之间建立联系网络， 目前京津冀地区、长三角地区等已经建立了地方政府之间的常态交流机制， 通过信息共享互通帮助异地养老群体增强生活幸福感。而在此基础上需要进一步做到的是建立和完善全国性的异地养老服务平台， 扩展异地养老的保障范围。

服务主体多元化

社区居家养老服务的有效供给并非政府单一主体能够实现的， 需要调动全社会多元化主体的力量， 并且在各方主体之间达成有机协调。总的思路是将特定的服务与特定的主体对应起来， 对于基本养老服务， 应该由政府发挥主导作用， 且政府的重点是养老事业； 对于非基本养老服务， 应该由市场发挥决定性作用， 且市场的重点是养老产业。在政府和市场的思路之外， 首先是要发挥家庭对老人的核心赡养功能， 其次是要发挥社区整合养老资源的平台功能， 最后还要鼓励慈善主体进入社区居家养老。最关键的举措是在将全社会各主体都纳入养老服务体系的基础上， 推动各主体的深度协作和高效配合。

政府的显性功能是将财政资金用于社区居家养老服务， 隐性功能是通过政策传递发展社区居家养老的信号。财政资金的直接用途是在社区居家养老服务的基础设施建设上发挥作用， 这也是政府的基本公共职能所在。养老基础设施建设是优化养老服务供给的基础， 需要调动财政部、自然资源部、住房城乡建设部等各政府部门共同参与， 最终广泛引入养老服务机构， 在政府支持下将专业化养老服务延伸到家庭和社区。财政资金的间接用途是政府向社会力量购买社区居家养老服务， 目的是提高养老公共服务供给的质量和财政资金的使用效率， 因此需要关注政府购买服务的使用效果， 要建立严格的监督评价机制。

市场作为社区居家养老服务的重要提供者， 持续推动养老服务业发展已经成为促进产业调整和经济转型的重要力量。社区居家养老服务中市场的存在并非新生事物， 但是依然需要进一步推进养老服务市场化改革。一方面， 政府要不断放权给市场， 放宽市场准入规则， 通过公建民营、委托管理、购买服务等方式推动养老事业向养老产业转变， 在社区实现整合和优化； 另一方面， 市场自身要不断完善， 目前养老产业的上下游产业链及线上线下产业集群不断丰富， 要发挥市场区别于政府的独特作用， 从而为老年人提供人性化、个性化、精细化和专业化的服务， 真正做到以老年人需求为本位， 促进新阶段社区居家养老服务的高质量发展。

家庭事实上担负着最核心的养老责任。但是无子女的老年人和家庭没有能力承担全部赡养责任的老年人， 需要寻求其他的养老帮助。在最基础的功能上， 家庭至少能够提供养老所需的空间， 从而为其他养老服务的进入奠定基础。目前居家养老的思路是， 在保证老人居家的前提下让社会养老服务进入， 形成高效率、低成本、精准化、个性化的上门养老服务模式。今后的发展走向， 一方面是推动居家养老和互联网、物联网等信息技术结合， 高效对接老年人的需求， 从“老年人到外界寻求服务” 转变到“机构到家中提供服务”； 另一方面是更好地发挥家庭独有的养老功能， 即对老年人的精神慰藉， 在促进老年人身心健康的同时鼓励老年人积极融入社会。

实际上， 将社区作为重要的养老服务主体和公共治理单元是一个新型思路， 能够因地制宜地形成适合当地老年人的养老服务模式。之后的发展思路应该是加强社区居家养老的信息化、智能化建设， 建立健全社区居家养老服务网络， 统筹社区内的各种养老资源， 提高社区居家养老服务的质量。

健全和完善社区居家养老法律体系

我国社区居家养老有丰富的实践经验， 可以从中总结出地方性或地区性的社区居家养老发展模式， 但欠缺之处是法律体系不健全。目前有专项地方性法规文件， 如2015 年出台的《北京市居家养老服务条例》， 但缺乏全国性的法律规范， 正式的法律依据仅有《中华人民共和国老年人权益保障法》， 其他更多的是规划意见、政策文件和标准规范， 如2019 年发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》， 并且法律更多针对整体性的养老服务而非具体的社区居家养老服务。相比之下， 一些西方国家在社区居家养老服务体系建设方面已有相对成熟的法律举措， 如美国颁布的《老年人社区服务就业法》， 英国颁布的《全民健康服务与社区照顾法案》， 都为社区居家养老服务提供了法律保障。因此， 我国需要在整合各地区实践经验的基础上， 结合各地推进社区居家养老的规章制度和政策文件， 并引入社区居家养老的新思路和新技术， 制定全国性的法律规范， 如在国家层面制定居家养老服务条例等法规。

在制度体系上， 我国社区居家养老面临同样复杂的任务。第一， 需要加强社会保障体系建设， 建立覆盖全民、城乡统筹、权责清晰的可持续的、多层次的社会保障体系， 同时全面实施全民参保计划， 使养老保险达到全国统筹。

第二， 需要加强养老服务业的管理， 产业管理要求对不同的养老服务机构实行分类管理， 并且对养老服务行业进行全业态的管理和新业态的挖掘， 通过提供精细化的养老服务， 克服养老服务发展中的难点。

第三， 需要加强人才体系建设， 在人才培养上强化养老护理职业教育和培训， 在人才吸收上积极宣传养老服务行业的价值， 在人才管理上完善职业资格规范、职业评估标准与职业薪资福利制度， 最终建立专业人员与志愿者相结合的社区居家养老服务队伍。

第四， 需要推动社区居家养老信息化、智慧化和现代化， 积极发展居家网络信息服务， 运用互联网、物联网等技术创新居家养老服务模式， 建设居家服务网络平台，以便为老年人提供上门服务， 促进智慧养老产品和服务的推广。

第五， 需要统筹社区居家养老服务制度体系与为应对人口老龄化而制定的其他制度体系， 包括社会财富储备、劳动力有效供给、为老服务和产品供给体系，科技创新能力及养老、孝老、敬老的社会环境， 从而在完善社区居家养老服务体系的同时发挥其对解决人口老龄化问题的更广泛的社会正效应。