走进湖南永州双牌县居家养老服务信息中心，大屏幕上，全县三家中心敬老院、一家福利中心的实时监控画面一目了然。市民通过手机端登录当地智慧养老管理平台，轻点屏幕，足不出户就能享受生活照料、康复护理、医疗急救、家政服务等70多项“订单式”养老服务。

　　养老更加信息化、便民化背后，得益于永州深入推进养老服务联合体改革的创新探索和举措。该市640多万人口中，60岁以上的老人有113万多，约占总人口的17%，其中特困老人有3.7万多人。

　　“养老是最大的民生之一。”永州市委书记严华说，虽然永州是一个贫困人口较多而财力单薄的地区，但做好养老服务尤其是特困群体的养老保障，也要不遗余力不留空白。近年来，永州通过深入推进养老服务体系改革，进一步理顺管理体制，整合优势资源，增强市场供给，不断提升对失能、半失能等特困老人养老的兜底保障能力，更好地满足他们集中供养需求，把“老有所养”真正落到实处。

　　改制重建 农村特困老人兜底有保障 　　正值盛夏，永州市双牌县麻江中心敬老院里，年逾八十的陈桂香在树下乘凉。该敬老院建于2008年，陈桂香是麻江镇横江源村的特困老人，无亲属赡养，左手残疾，患有老年痴呆，已在这里住了6年多。

　　横江源村村支书罗怀军说，陈桂香原先所在的石珠漯组，交通不便。2013年前后，村民全体搬迁，只留下陈桂香一个人住在原处。村里及时把她接出来，住进了一所闲置小学，一日三餐得靠村干部和热心村民送饭。“虽然基本生活解决了，但是老人精神状态不好，常常独自跑出去，带来的安全问题，一度让村里十分犯愁。”

　　2014年6月，麻江中心敬老院重建竣工。几个月后，在村委会的帮助下，陈桂香搬了进去。在这里，她的日常生活有人护理，此前存在的安全问题，也迎刃而解。

　　目前，麻江中心敬老院收住了来自7个乡镇的45名特困老人，其中，失能、半失能老人36人，生活自理老人9人。

　　过去，该敬老院的收住能力，远达不到现在的水平。

　　“最多时仅有14人，且全是生活能够自理的老人。”麻江镇民政助理唐吉清坦言，重建改制前，像陈桂香这样生活不能自理的老人，院里根本没有条件收。

　　双牌县位于永州南部，是典型的山区县，总人口20.24万人，有老年人3.2万多，占总人口的15.6%。当地农村敬老院条件简陋、收住能力低曾是普遍现象，导致特困老人养老兜底保障不足。

　　“敬老院由各个乡镇自行管理，院长由乡镇公职人员兼任，管理体制僵化，工作积极性不高，医疗保障不足，上级拨付的经费也很难做到专款专用，缺钱又缺人。”双牌县民政局党组成员、总会计师廖道主讲出了问题背后的原因。

　　为破解这一难题，近年来，双牌县斥资2000余万元，把原先9家位置偏远、条件简陋的乡镇敬老院撤销合并，重建了麻江中心敬老院、五里牌中心敬老院、江村中心敬老院三所区域性标准化敬老院。需要集中供养的特困老人，由县民政局进行统筹安排，打破敬老院养老服务的“地域界限”。

　　如今，三家敬老院共设有450余张床位，辐射全县11个乡镇。

　　“院里现在有80多张床位，实现了分区服务、分级护理，坐式马桶、洗浴床、监控系统等各类软硬件设施一应俱全。还和镇上卫生院签订了合作协议，开车过去不到5分钟。” 67岁的吕春波在麻江中心敬老院当了4年护理员，合并重建带来的变化，他有切身感受。

　　双牌县还把敬老院的管理主体由乡镇政府改为县民政局。三家中心敬老院均进行了法人登记，实行独立核算，财务公开，从院长到护理员全部公开招聘，人员工资纳入县财政预算。集中供养人员的费用，则直接打入敬老院独立账户，破解过去“专款不专用”的乱象。

　　经过改制重建，双牌县敬老院逐步实现县域一体化、资源最优化、管理信息化、效应最大化。全县失能半失能特困老人集中供养率、敬老院床位入住率，从过去不足20%，分别提高到了58%、80%。

　　多元参与 养老机构有效供给稳步提升 　　配置了500张养老床位和200张医疗床位；生活区、健身休闲区、服务区等区域分明；各类功能用房、服务设施配置齐全；安装有视频监控、烟感报警等安全系统……

　　宁远县社会福利中心是永州市首家“医养结合”一体化的专业养老机构，目前，200多名入住老人中，以特困老人、孤寡优抚对象、自费托养的失能、半失能老人为主。

　　该中心实行“公建民营”模式，由宁远县民政局建设开办，引进湖南常青树大健康服务有限公司负责运营。它还与全县15家敬老院，以及各村的村级活动中心、老年人日间照料中心等共同构成“养老联合体”。该县各个乡镇敬老院和卫生院均签订了医护协议，村卫生室与留守老人也进行“1+1”签约。依托县福利中心建设的信息化平台和远程监控系统，能够实现对全县所有敬老院进行智慧管理，随时了解入住老人的安全情况。

　　同样实行“公建民营”模式的双牌县社会福利中心，委托湖南康乐年华有限公司进行管理，入住的98名老人中，有90名老人是失能、半失能或者失智老人。

　　“所有权与经营权分离，但监管不会松开。”双牌县民政局副局长唐春朝说，县政府与企业签订委托经营合同，对企业经营资格、履行政府兜底责任、规避经营风险等方面，都有明确要求。

　　通过引进康乐年华、常青树、万众和等省内养老服务机构，永州市长期闲置的6个县区社会福利中心，都以“公建民营”的模式，成功投入运营，填补了当地公办社会化养老领域的空白。

　　一个县市区分别引进一家省内外品牌养老机构，负责运营当地的两个中心，福利中心和养老服务信息中心，进一步带动“N”个社区养老服务中心、乡镇敬老院、日间照料中心等基层养老机构，这是永州经过探索和试点，推行的“养老服务联合体”模式。

　　过去，永州养老服务机构存在主体单一、市场化程度不高、社会力量参与不足等突出问题，导致有效供给不足。

　　以日间照料中心为例，为了给分散供养的特困老人提供便利，当地相继建成了58家日间照料中心。可是由于管理运营模式“不对路”，这些日间照料中心并没有发挥出应有的养老保障作用，基本上都成了自理老人的“文体活动中心”，失能、半失能老人的养老需求，在居家和社区得不到响应。

　　“一方面，老年人群的养老需求量大，另一方面，居家养老机构面临着盈利难、生存难的困境，需求与服务严重‘脱钩’。”当地民政局相关负责人坦言，不仅如此，养老机构在公办与民办、城市和乡村等方面也有重重壁垒。


　　借助“养联体”模式下的“1+2+N”养老服务网络，能够有效推动各养老机构之间资源融合、互联互动、无缝对接。

　　“‘1+2+N’是一个有机联动的整体，引入的1家品牌养老机构，是养老服务体系的龙头，‘2个中心’是开展养老服务的平台和载体，‘N’个基层养老机构，则是养老服务的路径和资源。” 永州市民政局相关负责人介绍说，各级医院、乡镇卫生院、村（社区）卫生室也都被纳入了“养联体”服务医疗保障单位。

　　“养联体”模式下，养老服务事业从“政府主办”逐步向“政府主导、多元主体参与”转变，市场供给能力明显增强。去年，永州新增养老服务市场主体56家。目前，全市共有128所特困人员供养服务机构，其中区域性中心敬老院20多所。依托统一的四级养老服务信息平台，各养老机构在满足政府兜底老人养老需求的基础上，还及时把剩余床位资源向社会开放。

　　据永州市民政部门相关负责人介绍，现在，当地对有集中供养意愿的失能半失能老人，已实现了应养尽养，分散供养特困人员委托照护率达到100%。