2023年，家庭照护床位服务已在黄浦全区十个街道铺开推广。作为一种新的养老模式，它既有广阔的发展前景，也面临一系列具体的现实困境。

为了全面了解家庭照护床位服务项目的实施效果，华东理工大学团队受黄浦区民政局委托，开展了关于家庭照护床位服务试点政策效果评估的课题调研。

希望在分析总结当前推进成效和问题的基础上，提出更加符合实际情况的公共政策建议。

新事物，宣传推广需要更“给力”

记者：“家床”还处在初级推广阶段。您觉得推广的难度在哪里？

课题组：我们在调研过程中发现，老百姓首先会问，是不是政府项目？现在遇到一个人做推介，大家第一反应“是不是骗子”。所以推广过程中，相关职能部门、街道、居委会出面十分重要。

有的街道社区干部上门推介，有的街道安排在一些社区活动中集中“摆摊”，效果比较好。

新事物推广阶段，大家知晓度还不够高，加大“家床”的宣传覆盖面，离不开社区干部。

记者：从情理上来说，机构养老能提供的服务，如果居家养老也能实现，那么大部分中国老人首选还是居家，会不会对机构养老形成压力？

课题组：在上海“9073”的养老格局下，居家养老仍是大多数老年人的主要选择。部分老人对养老院生活还有一种恐惧感。

而“家床”服务要求承接主体必须有机构养老运营经验，是让老人在家里享受“类机构”的照护服务。当老人熟悉“家床”服务后，同时也能帮助老人消除对机构养老的刻板印象。

选择居家养老还是机构养老，主要还是根据老人的身体状况和家庭情况来决定。同一个运营主体，不同方式之间还能更方便转介。

“家床”服务可以推动居家养老与机构养老更好联动。一方面，“家床”作为一种整合服务，以养老服务机构为枢纽，可充分调动老年人床边、身边、周边的养老服务资源，提高老年人居家养老的可及性、获得感。

另一方面，调研发现，2022年后，大部分养老机构床位入住率普遍较低，部分原因是养老机构服务功能较为单一，能级有限，对于机构养老的刚需人群，比如失能、部分失能以及患有认知障碍的老年人缺乏专业照护人员以及配套设施设备。

可以利用这个窗口期，对服务能级不高的养老机构进行结构性功能优化，增加护理型床位和认知障碍照护床位比例。

记者：许多人搞不清楚“家床”与其他养老项目的区别，由此引发一系列困惑，如为什么不能像“长护险”那样持续补贴？为什么自费比例比“长护险”高很多？

课题组：在试点“家床”之前，由政府主导的居家养老服务主要有两种，一是由各区居家养老服务中心对低保低收入且经老年照护统一需求评估获得照护等级的困难老年人，安排居家养老护理员上门提供照护服务。这是一种兜底保障服务。目前，黄浦区居家养老服务中心仅为全区300余名特殊困难老年人提供服务，且服务对象正在逐年递减。

二是长期护理保险服务，即“长护险”。由长护险定点护理服务机构提供居家上门照护，对象主要是经老年照护统一需求评估，其身体状况达到二至六级照护等级且在评估有效期内的本市参保老年人。

“长护险”大部分由医保支付，个人自费比例较小，目前自付平均价格低于10元/小时，这也是申请热情高的原因之一。

“长护险”是一种社会保险制度，而“家床”是一种养老服务模式，两者性质不同，服务模式也不同。

长护险已经被纳入上海市基本养老服务清单（2023版），服务对象需要经过专业认定评估，有一定的门槛。

“家床”是一项普惠养老服务，目前主要遵循市场供需关系，进行市场化运作。60周岁以上、有居家照护需求的老年人，理论上家庭愿意自费购买服务即可享受。部分街道给予补贴，是出于在试点阶段让更多人先接触、了解“家床”这个项目的目的。

两者服务内容也有所不同。“长护险”有42项规定服务内容，主要包括基本生活照料和常用临床护理，其中并不包括做家务、烧饭等。并且，服务时长只能每天1小时，如评到较高护理等级的老人，还是得把每周6小时分配给每天1小时，对老人来说，这点时间依然不够。

“家床”服务内容更丰富，服务方式更灵活，更能满足个性化照护需求。老人通过叠加“家床”，选择自己所需的服务包，可以补足对照护时长的需要，还可以享受“长护险”服务无法提供的，包括助洁、助餐、陪医、陪夜、应急救援以及心理慰藉等服务，满足了其对家庭养老的多元需求。

难点多，期待标准化、规范化

记者：执行过程中，遇到哪些难点？

课题组：“家床”作为新生事物，目前在上海还处于试点阶段。现在区与区之间、同区的街道与街道之间，“手势”不统一，补贴费用、结算形式各有差异。

不同供应商均有自身成体系的服务流程，运作模式不一，机构文化不一，机构在服务时，从评估情况、设计套餐包、签订服务合同到服务监管都有一定差异。

“家床”目前还没有形成统一的管理体系，缺乏规范化流程。下一阶段的发展，离不开统一规范的操作流程。这也是课题调研的目的之一。

今年上海市民政局出台了《关于积极推动本市家庭照护床位规范发展的实施意见》，从11月20日起实施。经过4年的推广、试点，黄浦区正在研究制定出台本区“家床”的统一规范标准。比如，制定操作指引、统一评估标准、规范协议文本、建立第三方投诉机制等，希望完善监管制度，提高服务质量，形成服务闭环。

黄浦区也在进一步研究“家床”的分层式补贴政策。

比如基于服务对象的经济状况、身体条件等各不相同，未来可进行分层式补贴。尤其对低保、低收入、大病等特殊困难老年群体，可适当拉长补贴周期，做好“家床”与其他补助政策的有效衔接。

在风险防范与质量监督管理方面，黄浦区明年将继续探索。比如运用智慧技术手段实现服务全过程监管，对于入户服务人员进行标准化培养，对居家服务机构进行第三方评估和透明度公布等。

记者：市场化项目的自费比例较高，“家床”在实践过程中，老人自费意愿究竟如何？

课题组：老人对于“家床”的支付意愿取决于可支配收入以及对自身的预期。高于支付意愿的部分主要来自赡养的子女。调研中，一些老人觉得服务好但价格贵，补贴期满后不想为此继续花钱，但是子女往往认为“家床”可以缓解家庭成员照护压力，化解居家安全风险，付费意愿较高。在付钱这件事情上，代际之间存在差异。

上一代的老人大部分是“苦”过来的，省吃俭用成为一种习惯，培养养老消费的意愿比较缓慢。部分老人的支付意愿存在不确定性。但也有些老人比较满意，习惯护理员的照料后，表示期满后即便没有补贴，也愿意全自费续签。

有趣的是，一部分“家床”的坚定使用者是子女。虽然当前老年人的支付意愿集中在300—500元之间，但决策权很大一部分来自老人的子女。

再者中等收入及以上的老人具有更高的支付意愿，且“家床”的定制服务特性更符合中高收入老人的养老安排，这部分老人是重要潜力群体。

所以，“家床”的服务对象仍有巨大的挖掘空间。

记者：有供应商反映，试水阶段，建床数量必须达到一定规模才能保本。企业的前期投入不小。在“家床”的前期投入上，有没有一些经验可供参考？

课题组：运营需要智慧。自2019年上海市启动家庭照护床位服务试点以来，在4年的推进过程中，黄浦区基于“三个一点”模式——政府补贴一点、企业让利一点、家庭自付一点。此外，注重强化专业服务供给，鼓励优秀的养老服务企业参与。

目前黄浦区的多家服务机构均发展出了较为稳定的服务群体，有一定的口碑与市场基础，在用户中产生一定黏性。使用者在街道补贴结束之后，续约率大约为70%。部分未使用“家床”服务的老年群体也表达要使用的意愿，甚至外区有一些老人来咨询服务，这都表明部分老百姓对“家床”抱有非常大的信任感。

分析数据显示，服务对象对“家床”的总体满意度较高，在服务个性化程度、满足度、性价比、项目组合灵活度、项目专业度、体验感、响应速度、服务质量控制效果等八个方面的满意度均在95%以上，并表示“家床”切实降低了家庭照护负担，使居家照料人员得到喘息，一定程度解决了亲属的照护难题。

截至10月底，2023年度黄浦区累计新增910户老人签约“家床”，试点以来累计签约服务户数达1543户，仍在使用户数为1033户，服务时长超6个月的服务对象续约率约为70%。“家床”灵活的服务模式，受到了老年群体及家属的一致欢迎，且已逐步形成自身的特色。

赋能，未来大有可为

记者：如果不考虑价格等因素，“家床”的服务内容能满足老人居家的大部分需求吗？

课题组：根据调研，“家床”符合大部分老人的养老期望。绝大部分老人养老的地点期望在家里。调研中一部分老人之所以退出“家床”是因为过世，这说明“家床”甚至成为一些老人在生命后期的选择。

记者：有没有“家床”满足不了但老人十分需要的诉求？

课题组：“家床”难以解决居家养老对专业医疗的刚需。把医疗服务送到家门口是痛点。

一方面是因为医疗资源的稀缺性以及服务价格较高。另一方面医疗器械设备有使用限制，上门可做的医疗服务客观上确实有限。

现在也可借助远程医疗这一方式，从实践情况来看，它只能部分解决老人居家医疗需求。数字鸿沟，以及当前开发的远程医疗对老人友好度不足等问题，让老人使用远程医疗有一定障碍，如何提高居家老人的数字素养又成为另一大问题。

黄浦区有部分街道在探索家庭照护床位和家庭病床“两床融合”试点工作。但对接二级及以上医疗资源，需要政府更高层面的整体性规划，特别需要各部门协同。比如老人健康数据如何实现跨部门共享，医疗照护资源与“家床”照护资源如何衔接等。

记者：走访过程中，还听到哪些声音？

课题组：行业普遍缺男性护理员。“家床”面临护理员流失问题。“家床”护理员需要能够适应居家照护的各类场景，具备家政服务、身体照护以及慢性病护理、康复、安全及急救等专业知识，需要具有较强的职业素养，但小时服务收入有时候可能还比不上家政服务。

有护理员在“家床”和钟点工之间，选择了钟点工，认为后者工作报酬更高，时间更加自由灵活。

因此建议民政部门联合人社部门建立专业的服务培训体系，制定统一的专业等级考评、晋升制度体系和薪酬指导体系，进一步赋能“家床”服务人员，推动相关行业的规范化管理和健康发展。

养老服务哪些依靠政府进行托底保障，哪些进行市场化运作，政府的托底边界如何达成共识，可能是未来养老领域的大课题。