在人口老龄化、家庭小型化以及老人空巢化、独居化的叠加影响下，养老服务供给与需求的结构性矛盾成为提升养老服务质量“牛鼻子”问题。对上海而言，有必要对中心城区、郊区和长三角的养老服务资源进行跨区域统筹，推动养老服务实现高质量发展。

上海是我国最早进入人口老龄化的城市，也是老龄化程度最高的城市。2022年底，60岁及以上户籍人口达到553.66万，占户籍总人口的36.8%。2040年，这一比例将达到44.5%。届时，上海将成为全球老龄化最高的城市之一，老人规模扩大和老龄化加深，养老服务需求增加。

数据显示，上海的养老机构达到729家，床位数达到16.36万张。但对照居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务格局，现有的养老服务供给还无法满足养老服务需求。

特别是，“纯老家庭”的老年人数超过170万，独居老人超过30万，亟须社会养老和政府养老服务的补充、补位。同时，上海的养老服务存在较强的区域结构性矛盾，如中心城区“一床难求”与郊区床位总体空置率较高并存、民办养老机构价格高与公办养老机构供小于求等。

新形势下，从中心城区、郊区、长三角地区三个层面统筹推动上海养老服务品质提升，重点在于从政策制度安排入手，引导养老服务区域布局；统筹资源，实现资源优化配置；发挥大城市集成优势，激发各方的活力；促进养老服务产品品牌化，推进高质量养老。

强化顶层设计，完善政策制度安排——

以《上海市老年人权益保障条例》《上海市养老机构条例》《上海市养老服务条例》为统领，推动养老服务建设、运营、管理等相关政策体系的完善。

在中心城区，完善财政补贴机制，实现养老服务领域补贴制度的“补供方”与“补需方”有机结合，提供老旧小区的为老、适老改造相关政策支持，加强土地集约管理和利用，推动社区嵌入式养老服务发展，深化养老顾问服务，支持老人根据个人需求自主选择养老机构和服务，探索异地养老政策。

在郊区，将养老服务设施建设纳入乡村振兴战略，从农村“三块地”改革中积极探索养老新形式，包括以宅基地置换养老服务等。比如，上海嘉定区的“乡悦华亭”项目，探讨建设用地使用权作价入股，在“三块地”改革中摸索养老新路径。

在长三角地区，积极参与长三角老龄事业发展规划，建立紧密的养老服务协作机制，巩固扩大异地就医结算范围，试点开展长期护理保险和养老服务补贴有关待遇的异地延伸结算工作。

明确服务核心载体，整合相关资源——

提高大城市养老服务的整体质量，需要进一步统筹养老资源和服务，推动中心城区、郊区、长三角地区的养老服务转型升级。

依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体。支持养老机构运营社区养老服务设施，可按规定统筹养老服务资源。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。依托街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体、社区养老服务设施以及村民委员会、社区居委会等基层力量提供家庭养老指导服务，帮助老年人家庭成员提高照护能力。

探索郊区社区与城区结对的形式，对郊区农村进行整村运营，整合低效利用的养老场所、机构、设施、资源和文化活动，引进城区的社会资本、医养技术、养老产品、养老需求等，推动优质公共服务资源向郊区延伸，密织郊区养老设施网络。结合上海老人年龄较低、受教育水平高和收入高等特征，满足老人对品质养老的需求，为老人提供更具性价比的养老服务产品和养老去向。

统筹中心城区、郊区和长三角资源，实现优势互补，合作共赢，推动区域养老服务一体化，如上海与江苏、浙江共建“蓝天下的约定”养老社，既整合人才和技术优势，又激发医疗保健和康复服务潜力。

同时，推动区域养老服务平台建设，探索建立长三角区域养老服务数据管理平台，实现供需资源有效对接，开展长三角公共卫生数据共享联动试点；推进养老服务机构相关标准、老年照护需求评估标准、评估结果、养老护理员从业资格等的互认互通，健全养老服务优质诚信品牌互认和推介机制。

优化重点任务，释放资源集成优势——

近年来，上海基本养老服务加快发展，内容逐步拓展，公平性、可及性持续增强。下一步，可利用已经建立的养老服务体系的“四梁八柱”，充分发挥上海医疗、人力资源、养老产业、数字技术领域的集聚优势。

在中心城区，发挥上海作为全国医疗、服务、教育、金融、科创中心的作用，促进养老与医疗、服务、教育、金融、科创的协同和联动发展，依托上海市养老服务平台，优化养老服务资源的供需匹配，推动养老的智能化建设，扩大“上海工匠”、技师等养老高技能人才规模，持续推进养老顾问制度。

国际上，美国纽约作为全球最大的商业中心，专门成立由市政府、民间机构和大小商家代表组成的老人友好商业工作小组，推动商家改善对老年人的服务，是第一个加入世界卫生组织建立的老年友好城市全球网络的城市，每年近一半的消费由50岁以上的中老年人贡献。

因此，可考虑在上海郊区，积极引导社会组织、资本参与养老建设，利用上海的资源集成优势，发展养老产业。在相对集中居住的区域，可优先配置居家社区养老服务设施。

在发挥大城市集成优势的同时，促进长三角地区在养老产品、服务、机构等方面的发展，形成多中心、多层级、多节点的协同发展架构，强化养老产业的合作与分工，创新统筹长三角地区养老服务资源，推动养老设施、产品、服务等在城乡、长三角均衡布局。

升级服务品质，促进养老服务产品品牌化——

顺应老人想要高品质、高性价比养老服务的趋势，大力发展养老相关产业，培育养老服务行业优质品牌，形成养老服务综合竞争优势。借鉴国内国际养老经验，推动养老服务机构连锁化、规模化、品牌化发展，利用上海国际养老辅具及康复医疗博览会、中国老年福祉产品创意创新创业大赛、智慧养老应用等平台，推动养老事业与养老产业协同发展。

在中心城区，重点布局中型和大型机构养老服务设施，提高存量机构养老服务设施床位服务能级，推动医院与养老机构联合共建，形成医养融合和智慧养老的上海特色。

在郊区，因地制宜发展符合乡村特点的乡村旅游、养老社区、餐饮民宿、乡村文化等新产业新业态，探索与互助养老相结合的郊区养老新模式，如“时间银行”“幸福老人村”等。

在长三角区域共同打造一批国际一流、特色鲜明的旅游康养示范基地、养生养老基地，并将产业链向全国拓展，以推动全国统一大市场建设。

（康姣姣 吴方卫，作者单位：上海财经大学城乡发展研究院）